Мировой кризис - хроника и комментарии
Публиковать



Новости net.finam.ru

Rambler's Top100 Rambler's Top100  
 


->

Исполнительный паллиатив. Как новое правительство задало рамки перехода-2024


Первые известия о структуре и персональном составе будущего кабинета позволяют немало сказать о тех стратегиях, которых оно, вероятно, будет придерживаться в экономической политике, но есть у них и более широкий политический контекст.

Вполне очевидно, что центральной проблемой нынешнего срока Владимира Путина является конституционное ограничение, не позволяющее ему избираться снова в 2024 году. Для персоналистского режима проблема преемственности – это по определению критический вызов. А в условиях частичной внешней изоляции России и длительной стагнации экономики этот вызов выглядит особенно серьезно. Поэтому все, что будет делаться в эти шесть лет, будет в той или иной степени соотноситься с «проблемой-2024». И этот прицел следует иметь в виду при оценке любых серьезных решений и назначений.

Модель кронпринца

Сразу оговоримся, прогнозировать сегодня то, как именно будет решена проблема-2024, довольно бессмысленно, поскольку окончательного решения ее, скорее всего, нет и у самого Владимира Путина. В то же время часовой механизм, ведущий к этому решению, уже запущен. И в этом главная интрига.

На протяжении прошлого президентского срока могло показаться, что Дмитрий Медведев практически утратил статус кронпринца, полученный им во времена тандема. В 2008 году он стал не полным президентом, позволившим Владимиру Путину сохранить политическое влияние и вернуться в президентское кресло через четыре года. По слухам, успешное исполнение роли местоблюстителя опиралось на долгосрочную договоренность: вернув Путину-премьеру президентское кресло в 2012 году, Медведев-премьер будет ожидать его обратно по окончании двух путинских сроков.

Внесение кандидатуры Медведева на премьерскую должность сразу после инаугурации, практически автоматом, свидетельствует о том, что статус кронпринца Медведевым пока не утрачен. Более того, аппарат правительства возглавит в ранге вице-премьера Константин Чуйченко, который, в отличие от Сергея Приходько, считается человеком Медведева. И это серьезное изменение, указывающее на то, что в нынешнем премьерстве Медведев, возможно, будет иметь большую политическую инициативу, чем на протяжении предыдущих шести лет.

Модель кронпринца является вполне рабочей в авторитарных переходах власти, имитируя механизм наследования. Ее основное условие – возрастная дистанция между действующим патроном и его предполагаемым преемником. Эта дистанция, с одной стороны, поддерживает заданную изначально иерархию в их отношениях, а с другой – позволяет принцу спокойно ждать своего относительно гарантированного часа.

По этой модели недавно прошел транзит власти в Узбекистане: 46-летний Шавкат Мирзиёев возглавил правительство при президенте Каримове еще в 2003 году и 13 лет, шаг за шагом укрепляя свое положение, ждал момента «естественного перехода власти». К 2024 году Медведев (если он останется премьером) будет уже 16 лет находиться на вершинах власти в тандеме с Путиным, а самому ему будет 58 лет.

Авторитарный переход: три варианта

Если посмотреть на проблему-2024 системно, то у Владимира Путина есть, в сущности, три варианта. 

«Среднеазиатский»: провести изменения в Конституции, отменяющие ограничение двух сроков. «Ельцинский»: повторить схему «преемник», в рамках которой он сам получил пост от Бориса Ельцина в 2000 году. И «китайский»: провести изменения в Конституции, сокращающие президентские полномочия и расширяющие права парламента, который, понятное дело, будет контролироваться одной партией.

В сравнительной политологии считается, что партийные авторитаризмы в целом устойчивее персоналистских режимов. В частности, они лучше решают проблему преемственности власти, что видно на примере Китая последних 40 лет.

В отличие от персоналистских режимов, опирающихся на патронаж, фаворитизм и клиентилизм, партийные более склонны вырабатывать правила – создавать формальные институты, регулирующие взаимоотношения элит. В результате они в большей степени способны эволюционировать к демократической форме правления. Так что в принципе трансформация российского персоналистского режима в парламентский с доминирующей (правящей) партией выглядела бы логично.

Проблема, однако, в том, что однопартийная модель в сегодняшнем мире не является продуктивной. Большинство однопартийных режимов, которые устойчиво функционируют ныне (14 из 15), сформировались еще в годы холодной войны. Согласно популярной у политологов базе данных GWF, доля партийных среди недемократических режимов в 1989 году составляла 37%, а в 2010 году – 25%. И наоборот, доля чисто персоналистских режимов выросла с 23% до 45%. 

Иными словами, партийные авторитарные режимы выглядят сегодня скорее реликтом, в то время как персоналистская модель сильного лидера (strongman) является вполне популярной и продуктивной (репродуцируемой). Даже Китай – образец успешности партийного режима – демонстрирует признаки эволюции в сторону персонализма. Это и понятно: партийные режимы формировались преимущественно в эпоху идеологий, каковой был ХХ век. Сегодня же проблематика национального развития сфокусирована преимущественно на экономике.

К этому следует добавить, что для российского общественного мнения, как это видно из опросов, в целом характерно очень низкое доверие политическим партиям как институту, с одной стороны, и повышенное доверие к модели сильного лидера – с другой. Потребность в персонифицированном лидерстве усиливает и общая рамка внешнеполитической конфронтации, претензии России на роль своего рода «сверхдержавы второго сорта».

Что касается ельцинской модели преемника по образцу 2000 года, то есть передачи следующему лидеру всей полноты полномочий, то она также выглядит не слишком вероятной. Как показывает опыт, эта модель вполне гарантирует безопасность патрону (бывшему президенту), но ничего не гарантирует его многочисленной клиентеле. Наоборот, новый правитель становится полновластным хозяином положения лишь постольку, поскольку разрывает прошлые договоренности и отменяет выданные гарантии, чтобы раздать новые ярлыки и преференции уже от собственного имени.

Для элит такой переход не выглядит комфортным. Да и в целом модель преемника в формате 2000 года работает, когда прежний президент физически и политически истощен, как это было с Борисом Ельциным, и готов уйти от власти. Но это, кажется, не вариант Владимира Путина.

Отмена конституционного ограничения по срокам будет, вероятно, оставаться запасной опцией. Характерно, что сразу после автоматического переназначения Медведева с инициативой по отмене этого ограничения выступил Рамзан Кадыров – главный публичный спикер азиатского пути России.

Риски такого сценария хорошо видны на примере армянских событий: нарушение правителем обещаний, которые общество считает важными, чревато внезапной и обвальной утратой легитимности. Так бывает даже в очень авторитарных обществах: почему-то вдруг все сочли поведение лидера обманным и нелегитимным. Оно, возможно, и раньше было далеко не безупречным, но в какой-то момент срабатывает невидимый тумблер. Ярким примером этого феномена внезапного переключения стали события «арабской весны».

Исполнительный паллиатив: президент, премьер и партия

В свете этих ограничений наиболее вероятным выглядит паллиативный сценарий, совмещающий преемничество и перераспределение президентских полномочий. Подчеркнуто автоматическое переназначение Медведева работает именно на него. Сила Медведева как раз и состоит в его относительной слабости, оставляющей простор для институциональных новаций.

В паллиативном сценарии модель «кронпринц» может быть дополнена перераспределением президентских полномочий между премьером и президентом, а также некоторым усилением роли правящей партии. Это позволит встроить механизм второго ключа в систему исполнительной власти.

В этом сценарии нас ожидает, с одной стороны, ребрендинг «Единой России» (возможно, за счет бренда ОНФ) и укрепление ее руководства, в которое войдут более весомые и значимые для режима фигуры, а место председателя займет Владимир Путин. А с другой – расширение конституционных полномочий премьер-министра, которые будут преподнесены обществу как шаги по децентрализации и демократизации управления (усиление роли парламента).

В прошлом цикле тандема этого не произошло, так как Владимир Путин собирался вернуться в президентское кресло через четыре года. Теперь речь идет о более долгосрочной конструкции.

Критическими для ограничения президентской власти являются несколько моментов. Во-первых, институт отставки премьера. Для нее может быть введена процедура согласия парламента. Во-вторых, силовой блок: назначение силовиков, а также представление кандидатур генерального прокурора и председателя Верховного суда. Здесь также может быть введена система двух ключей – президентского и премьерско-партийного.

И в-третьих, управленческий блок: назначение глав крупнейших корпораций и СМИ, подконтрольных государству, а также губернаторов. Полномочия по главам корпораций отойдет премьеру, а представление президенту кандидатур губернаторов (как это уже было во времена прошлого тандема) – «Единой России» (на деле тому, кто будет контролировать ее центральный аппарат). Как это и сейчас заведено, кандидаты будут назначаться президентом исполняющими обязанности, а затем автоматом выигрывать неконкурентные выборы.

Сценарии со всякими госсоветами выглядят менее вероятными. При всенародно избираемом президенте их легитимность будет заведомо уязвимой. В то время как конституционно усиленный премьер будет опираться на партийно-парламентскую вертикаль.

Логика постсоветских персоналистских режимов состоит в том, что их формальная легитимность опирается на выборные процедуры, а реальным политическим ядром является исполнительная власть – ее распорядительные и силовые полномочия, позволяющие концентрировать экономические ресурсы под контролем доверенных лиц.

Эти неформальные связи, однако, невозможно легализовать, не подрывая формальную легитимность режима. Паллиативный сценарий с конституционно усиленным премьером позволяет встроить в исполнительную систему второй центр власти, который имеет и автономную формальную легитимность, и прямой доступ к наиболее важным исполнительным полномочиям.

Ограничения и последствия

В принципе такая конструкция выглядит достаточно простой и реалистичной в общем абрисе. Она в целом отвечает претензиям Владимира Путина на отстраивание долгосрочной модели власти, в центре которой стоит сплав силовой бюрократии и частно-государственной олигархии. В известном смысле она соответствует и формату президентско-парламентской республики, каковой формально является Россия. Однако в условиях слабой (фиктивной) партийной системы президентско-парламентская модель трансформируется в президентско-премьерскую.

Более сложной выглядит она в реализации, когда дело дойдет до деталей. Прежде всего, высоки риски поляризации элит вокруг двух лидеров, как это уже начало происходить в эпоху прошлого тандема. Во-вторых, такая конструкция не отвечает ни ожиданиям тех, кто видит оптимум в жестком единоначалии (модель сильного лидера), ни тех, кто хотел бы децентрализации и демократизации режима.

Стоит вспомнить, что прошлый период двуначалия характеризовался серьезным снижением доверия к государственным институтам и падением рейтинга самого Путина. Возможно, одной из причин стало размывание символической функции лидерства, деперсонализация политической власти.

Наиболее серьезным выглядит ограничение со стороны экономики. Застой в российской экономике продолжается уже шесть лет (рост резко замедлился в 2012 году) – весь период, на протяжении которого окончательно сложилась та система бюрократическо-олигархических групп, общему сохранению которой должна послужить предложенная модель перехода.

Низкая конкурентность внутренних рынков и слабость огосударствленной банковской системы, ориентированной преимущественно на политические, а не рыночные стимулы, по всей видимости, являются ключевыми факторами стагнации. Однако вся логика перехода будет ориентирована на сохранение и даже укрепление этой квазирыночной инфраструктуры.

Наконец, не стоит сбрасывать со счетов политические повестки городских агломераций и вечную российскую тоску по Западу. Заявив о себе в 2011–2012 годах, эти контингенты утратили политическую инициативу, но, скорее всего, вернутся на сцену, как только консервативно-патриотический реванш обнаружит признаки существенной изношенности. И продолжающаяся стагнация будет этому немало содействовать.

Так или иначе, назначение Медведева обозначило один из вероятных сценариев, вокруг которых развернется в ближайшие годы острая борьба. При этом развитие событий будет зависеть не только от Владимира Путина и его ближайшего окружения, но также от динамики элитных взаимодействий и тенденций в общественном мнении. Авторитарная легитимность достаточно сложная и тонкая вещь, несмотря на ее кажущуюся суровую простоту.





>
Материалы данного сайта могут свободно копироваться при условии установки активной ссылки на первоисточник.

Change privacy settings    
©  Михаил Хазин 2002-2015
Андрей Акопянц 2002-нв.

IN_PAGE_ITEMS=ENDITEMS GENERATED_TIME=2018.11.16 00.51.12ENDTIME
Сгенерирована 11.16 00:51:12 URL=http://worldcrisis.ru/crisis/3051089/article_t?IS_BOT=1